《中国民主季刊》2023年第四季 专论 罗伯特·埃尔吉：从新角度看半总统制：一个主题的不同情况（何杨朗读）

罗伯特·埃尔吉（Robert Elgie），爱尔兰都柏林城市大学帕迪-莫里亚蒂（Paddy Moriarty）政府与国际研究教授，长期致力于当代世界半总统制的比较研究

译者徐行健是中国大陆专业人士

审校者王天成为《中国民主季刊》主编

从新角度看半总统制：一个主题的不同情况

罗伯特·埃尔吉 文

徐行健 译

王天成 审校

 

在讨论中国未来民主宪法设计时，半总统制一直没有受到多少关注。长期致力于半总统制比较研究的爱尔兰政治学家罗伯特·埃尔吉，在这篇文章中讨论了半总统制的定义标准与在世界上的分布，分析了不同类型半总统制对于民主巩固、存亡的影响。有证据表明，新生民主国家应避免采用高度总统化的半总统制。该文2005年发表于美国《民主季刊》第3期（Journal of Democracy Volume 16, Number 3 July 2005）。

 

学界关于两种主要民主制度类型——总统制和议会制——的利弊的争论，在 “第三波”民主化中得到高度关注。关于总统制的内在危险性和议会制的明确优良性的讨论，在 1990 年代特别受关注，而时至今日这些讨论依然重要。在过去几年中，阿富汗、东帝汶和伊拉克等正在经历民主化的国家，已经面临或仍在面临政体建构的艰难抉择。此外，包括墨西哥和台湾在内的一些已经确立民主的国家，目前也在争论是否要改变其基本的政府体制。

 

关于政体类型辩论的大多数学术论著,都集中在总统制和议会制的相对优缺点上，而共识似乎是坚持胡安·林兹（Juan Linz）的判断，即在所有其他条件相同的情况下，议会制应优先于总统制得到选择。[1] 尽管如此，也有一些有力的反驳意见认为，在某些国家，总统制设计得当也会带来好处。[2]

 

在总统制与议会制的争论中，对半总统制——既有直选总统又有对立法机构负责的总理——的分析，却引人注目地缺席了。半总统制一直是、而且仍然是非常受欢迎的政府选择，尤其是在第三波民主浪潮期间或之后实现民主化的国家；事实上，在中欧、东欧和曾属于前苏联的前共产主义国家，半总统制国家的数量是总统制和议会制国家数量总和的两倍。然而，半总统制仅仅受到一本著作和很少几篇期刊文章的关注。[3]

 

从学术角度来看，半总统制的流行多少有些让人担忧。半总统制现在已成为一种广泛分布的政府体制，但在某种程度上，学者们在对其进行理论探讨时，普遍都得出了应避免采用半总统制的结论。林兹的判断仍可被视为对这一问题的公认学术见解：“从这种体制的一些经验来看，认为它本身就能带来民主稳定的观点似乎值得怀疑。”[4]具体而言，他认为，半总统制要么导致“政治活动和阴谋，由于总统和总理之间的斗争，那些政治活动和阴谋可能会延误决策，并导致政策相互矛盾”，要么造成“对总统权力的独裁解释”。[5] 阿图罗·巴伦苏埃拉（Arturo Valenzuela）和阿伦·里杰哈特（Arend Lijphart）在他们的文章中同意林兹的判断。[6]

 

半总统制作为一大宪制类别包括多种政体，它们的运作方式相互之间有显著的不同。各种半总统制政权的经验不仅能让我们了解这种政府形式，还能让我们了解总统制和议会制对民主的影响。高度“总统化”（presidentialized）的半总统制政权，如马达加斯加，总统强势，政府首脑只是附庸，严重阻碍了民主的生存。在光谱的相反一端，是强势总理和象征性总统的半总统制国家，如斯洛文尼亚，是最有可能成功实现民主化的国家。最后，其他一些半总统制国家，如尼日尔，总统和总理的权力势均力敌，这容易出现问题，并不怎么有利于民主。

 

重新定义半总统制

 

作为一个概念，半总统制以多种方式被定义。法国政治学家莫里斯·杜瓦杰（Maurice Duverger）于1980年首次推广了这一术语。他的定义仍是被最广泛使用的一个：

 

如果建立一个政权的宪法包含以下三个要素，这个政权就被视为半总统制： (1)共和国总统由普选产生；(2)总统拥有相当大的权力；(3)然而，与总统相对的，有总理和部长，他们拥有行政和政府权力，只有在议会不反对他们的情况下才能继续任职。[7]

 

杜瓦杰的定义，其问题在于第二个标准：谁来决定什么构成“相当大的权力”？ 这种不精确性导致每个分析家主观地决定什么权力足以算作“相当大”，结果，被视为半总统制的国家数量，因观察者的不同而变化。杜瓦杰统计了6个西欧的半总统制国家：奥地利、芬兰、法国、冰岛、爱尔兰和葡萄牙——尽管奥地利、冰岛和爱尔兰的总统很大程度上是象征性的。其他学者则认为，由于总统的弱势，这三个国家和其他类似的国家根本不应被归类为半总统制。例如，阿尔弗雷德·斯泰潘（Alfred Stepan）和辛迪·斯卡奇（Cindy Skach）认为只有法国和葡萄牙这两个西欧国家是半总统制，而把奥地利、冰岛和爱尔兰归类为议会制，因为它们有弱势的总统——尽管是直选产生的。[8]

 

对半总统制缺乏一个清晰的定义，或者说现行定义中存在相当主观的成分，造成了这一术语难以有效使用。定义模糊的结果，是学者们对世界上半总统制国家的数量存在分歧，并且无法进行同类比较。例如，如果我们对“相当大的权力”采用严格的定义，而只把那些拥有强势总统的国家算作半总统制，那么我们就应该得出这样的结论：半总统制内在地很可能会助长行政部门内部的权力冲突。我们之所以得出这样的结论，是因为我们的分析只基于高度总统化的半总统制政权，而恰恰是这些政权可能会经历我们所遇到的问题。反之，如果我们采用一个不那么严格的定义，并纳入那些拥有象征性总统的国家——如奥地利、冰岛和爱尔兰，那么我们就不会得出半总统制会在行政机构内部造成内在紧张的结论。半总统制可能会造成这种紧张，但只是在我们需要具体说明的某些情况下。

 

我曾在其他地方指出，解决这一问题的办法是从杜瓦杰的定义中去掉第二条标准。[9] 如果我们这样做，就可以简单地把这样一个政权定义为半总统制，即如果它既有直接选举产生的、固定任期的总统，又有对立法机构负责的总理。这样的定义使我们能够就一组明确的半总统制国家达成一致，并最大限度地为作者提供比较同类国家的机会。当然，这一定义仍没有消除在确定半总统制国家方面的所有主观性。例如，波斯尼亚-黑塞哥维那（Bosnia-Herzegovina）除了一名总理外，还有不仅仅一名而是三名直接选举产生的总统，我们如何对其归类呢？在该国总统选举后，三位当选总统投票决定谁将成为第一任总统委员会主席，然后议会决定其余两位总统的轮换。[10] 波斯尼亚-黑塞哥维那到底是不是半总统制政体？这种极不寻常的情况需要做出判断。在我看来，波斯尼亚-黑塞哥维那的体制不应被称为半总统制，因为它过于偏离了半总统制政体应只有一名直选总统的规定。不过，其他观察家可能不同意。

 

其他边缘性案例包括斯洛伐克和冰岛，在这两个国家，总统可以通过全民投票被免职。这些政体偏离了定义，因为总统不一定能被保证在一个固定任期内保持在职。尽管如此，我认为这些国家仍应被归类为半总统制，因为罢免总统需要全民投票中的超级多数，因此，总统并不像总理那样，只对议会中可能经常变化的多数负责。实际上，这些总统职位与其他半总统制国家固定任期的总统职位非常相似。

 

总之，在决定将哪些国家纳入半总统制范畴的问题上，尽管修正后的半总统制定义并没有消除所有主观性，但它大大减少了必须做出判断的次数。这样，它就能最大限度地让学者们进行同类比较。

 

半总统制与民主

 

采用修正后的定义，目前世界上有 55个半总统制国家（见第 102页的表格）。2004 年“自由之家”（Freedom House）的调查将其中 23个国家列为自由国家，15个国家列为部分自由国家，17个国家列为不自由国家。除23个自由国家外，15个部分自由的半总统制国家中有8个被列为选举民主制国家。因此，即使多数半总统制国家是部分自由或不自由的，但也有相当多的半总统制国家是自由的；虽然在这些政权中，有很多不是选举民主制，但有相较而言选举民主制还是占更大数量。所有这些似乎都表明，半总统制并非与生俱来地妨碍民主的存在。

 

这就是说，我们仍需更深入地探讨半总统制，才能对其是否有利于民主做出明确判断。我们无法对半总统制的整体表现做出判断，因为这一系列半总统制国家包含了如此广泛而不同的政治实践。如上所述，有些半总统制政权有非常强势的总统和弱势的总理，而其他有些政权则有强势的总理和象征性的总统，还有些政权在总统和总理的权力之间取得了平衡。因此，我们需要研究世界各地各类半总统制政权的表现，探讨不同的政治实践如何影响国家的民主成败。[11]